[주거의 사회학](2부) 우리 안의 욕망…③ ‘서민 정치’의 맨얼굴

특별취재팀 http://wherelive.khan.kr

ㆍ공약은 ‘서민 주거 안정’ … 정책은 ‘토건세력 키우기’

주택과 관련한 정부의 역할은 국민의 주거가 안정되도록 하는 것이다. 양질의 주택을 저렴하게 공급하고, 임대 거주가 제도적으로 뿌리내릴 수 있도록 보장해야 한다. 이는 넓은 의미에서 국민의 기본권인 주거 권리를 국가가 담보하는 것이다. 정작 우리의 주택 정책은 토건 세력들에 의해 점령당했다는 평가를 받아왔다. 정부는 경기부양수단으로 주택정책을 악용해 집값 거품을 키우기 일쑤였고, 정치권은 선거 때마다 민심몰이용으로 검증되지 않은 개발정책을 남발해왔다. 원칙보다 이해관계에 얽힌 부동산 정책은 일관성 없이 흔들리고 결과적으로 ‘부동산 불패신화’의 밑바탕이 됐다. 빈부격차와 주거불안으로 인한 피해와 고통은 고스란히 서민들에게 지워졌다. 역대 정권이 너나 없이 내세운 ‘서민 정치’의 맨 얼굴이다.

지난 2월11일, 대한건설협회·한국주택협회·대한주택건설협회 3개 단체가 합동으로 ‘긴급호소문’을 발표했다. “주택 미분양의 장기적체와 공급물량 감소, 주택대출규제 강화로 침체의 골이 깊어져 민간의 주택건설투자가 악화되고 있다”는 내용이었다. 불과 열흘을 넘긴 22일, 국회 건교위 소위는 경제자유구역, 관광특구지역의 아파트 분양가상한제를 폐지하는 법안을 통과시켰다. 토건세력의 요구를 대폭 수용한 것이다. 이명박 정부는 2008년 9월 서브프라임 부실이 불러온 미국발 경제위기 때에도 미분양아파트를 공공기관이 매입하도록 하는 등 주택건설 규제를 대폭 완화함으로써 국민의 세금으로 건설경기를 떠받친 바 있다.

1991년 수서택지비리사건이 터지자 시민들이 서울시청 앞에 몰려가 진상규명을 촉구하고 있다. | 경향신문 자료사진

집이 안 팔리면 세금이 아니라 ‘가격’을 내리는 것이 정상 아닐까. 하지만 건설사들은 늘 가격은 유지하면서 세금 감면 등 규제완화를 요구했고, 정부는 이를 수용하는 일을 되풀이해왔다. 정권과 토건세력의 짬짜미를 의심하게 하는, 낯설지 않은 광경들이다.

부동산 경기 침체되면 값 안내리고 규제 완화… 정권 - 건설사 ‘먹이사슬’

경실련이 2009년 기준으로 지난 20년간 한국의 뇌물부패사건을 분석해본 결과 토건업자와 공무원, 정치인이 뇌물로 얽히고 설킨 사건이 전체 건수의 55%를 차지했다. 뇌물 금액으로도 48%에 달했다. 건설사와 관료·정치인이 부패의 고리로 엮이고, 그 수혜는 결국 건설사에 돌아가는 구조의 한 단면으로 해석될 만하다.

고위공직자가 퇴임후 각종 친기업 성향 이익단체의 임원으로 ‘영전’하는 일도 허다하다. 정보공개 자료에 따르면 1995년부터 2004년까지 퇴직한 3급 이상 건교부 고위공직자 177명 중 134명이 건교부 관련 단체와 산하기관 74곳에 자리를 얻었다.(‘한겨레21’·2006년 1월) 김헌동 경실련 단장은 “전직 관료가 기업이익집단의 상근 부회장으로 지내면서 기업이익에 부합하는 법안이나 정책보고서를 작성해 후배 관료들에게 건네는 로비스트로 활동하는 경우를 많이 봐왔다”며 “2005년 활발하게 논의됐던 8·31 부동산 대책의 경우에도 당·정·청이 논의한 것과 별개로 건설이익단체의 의견이 상당히 반영된 것을 확인했다”고 말했다.

토건세력과 관료의 ‘상호부조’의 흔적들은 곳곳에서 발견된다. 2007년 고위공직자 재산변동 내역을 보면 입법부와 사법부, 행정부 등 국가권력 3부의 고위공직자 중 절반 이상이 ‘버블세븐’ 지역에 부동산을 보유하고 있다. 지난해 고위공직자 재산 내역을 분석한 조선일보가 최근 우리나라 고위공직자와 산하단체 기관장 5명 중 1명은 서울 강남과 과천시에 재건축 아파트를 1채 이상 갖고 있고, 평균 2.4채의 주택·상가·오피스텔을 보유하고 있다고 보도한 것도 같은 맥락이다.

토건세력과 정계의 ‘공생관계’ 역시 이만 못지않다. 일부 정치인과 선출직 공무원들은 선거 때마다 개발공약을 내걸어 유권자들에게 땅값, 집값이 올라 부자가 될 수 있다는 환상을 부추긴다. 동시에 건설업자들에게는 인허가 과정에서 뇌물을 받아 챙기는 식으로, 자신의 권력을 유지하는 자금줄을 토건세력으로부터 확보한다. 한 중견 정치인은 “돈없이 정치한다는 것은 불가능하다. 정치를 하는 힘은 돈에서 나온다. 이 때문에 후원한다는 이익단체와 기업이 제공하는 자금의 유혹을 버텨내기가 쉽지 않다”고 실토했다.

과거에 불거진 굵직굵직한 ‘토건비리’ 사건들은 이를 실증적으로 증언한다. 노태우 정권 당시 정치인에게 150억원이 건네진 수서택지비리사건, 2002년 경기도·성남시청이 연루된 ‘파크뷰’ 아파트 비리사건 등 일일이 거론하기조차 힘들다. 2004년에는 집권당 원내대표가 한 그룹 전 임원으로부터 1억원의 불법자금을 받아 국회윤리위 사상 처음으로 윤리위반 결정을 받았다. 2005년 초반에는 교육부총리를 비롯해 경제부총리, 인권위원장, 건교부 장·차관, 헌법재판관 등이 줄줄이 부동산 투기의혹으로 낙마하기도 했다.

건설재벌, 부동산관벌, 정치인, 보수언론, 일부학자로 구성된 ‘부동산 5적’이 투기동맹을 형성하고 있다는 지적이다. 이처럼 정치와 토건산업이 유착되면 주거정책은 보통 사람들을 위한 것이 되기 어려워진다.


정치인 재산증식 악용… 정권 교체 때마다 땅 비리… 부적절 공생관계 방증

역대 정부의 주택정책은 토건세력의 이해관계에 좌지우지됐다고 해도 과언이 아니다. 심지어 지난 10년간 진보성향의 정권에서조차 그랬다. 김대중 정부는 당시 DJP연합에 따라 경제부처 요직을 친기업 성향의 보수인사로 채움으로써 친토건 정책의 유혹을 떨치지 못했다. 외환위기 극복의 명분으로 부동산 관련 규제 200개를 완화했을 정도다. “토지공개념을 강화하겠다”는 일성과 함께 출범한 참여정부 역시 이헌재, 김진표 등 친기업 인사들이 경제부총리를 지내면서 부동산 정책기조를 토건족의 입맛에 맞췄다. 이들의 행태를 구체적으로 살펴보자.

첫째, 아파트 ‘공급부족론’은 모든 정권을 관통하는 화두였다. 2004년 열린우리당은 집값을 잡으려면 주택을 더 공급해야 한다며 판교·파주·김포 신도시 건설 등을 주장했다. 참여정부는 집권기간 총 45만호의 주택을 추가로 공급했으나 집값은 내리지 않았다. 개발 광풍이 전국을 휩쓸었다. 경제자유구역, 기업도시 등 지방개발정책이 줄을 이었고 동해안개발특별법 등 15개의 개발특별법이 무더기로 등장했다. 현 집권세력인 한나라당은 시장원리만을 앞세운 주택공급 확대 논리를 강화해 “중대형 아파트에 대한 잠재수요, 강남지역에 대한 대체수요 만족 방안을 마련해야 집값이 안정된다”는 논리를 폈다.

반면 주택건설과 신도시개발로 시중에 풀리는 유동자금이 또다른 투기를 부를 가능성에 대해서는 그닥 고려하지 않았다. 한 건설업계 관계자는 “집값이 얼마나 올랐는지, 소비자가 그 가격의 집을 살 수 있는지, 궁극적으로 누가 새로 공급되는 집을 사는지에 대한 면밀한 통찰이 없다”며 “주택보급률 100%라는 허깨비 같은 목표가 달성되면 집값이 떨어질 것이라고 주장했을 뿐 투기꾼이 몇 채씩 집을 사들이고 건설업체들만 배불린다는 사실은 간과했다”고 말했다. 참여정부 기간 아파트 가격이 전국 34%, 서울 55%나 폭등한 사실(국민은행 주택통계)이 상징적이다.

아파트 평당 건축비도 크게 올랐다. 참여정부 때인 2004년 건설교통부는 표준건축비를 25.3% 인상한 평당 288만원으로 상향조정했고, 2007년에는 구성 내역조차 밝히지 않은 ‘기본형건축비’라는 새로운 기준을 내세워 평당 430만원선으로 다시 끌어올렸다. 표준건축비는 올해 들어 479만원으로 또 올랐다.

얼마인지 공개되지 않는 대지비까지 포함하면 정부가 말하는 ‘분양가상한제’는 무력화된 것이나 다름없다. 전문가들이 아파트 건축에 평당 재료비가 100만원이면 충분하고 인건비를 합쳐도 350만원선이면 적정하다고 보는 것과 큰 차이가 난다. 건축비 기준을 인상할 당시 건교부는 “표준건축비 현실화로 공공임대주택과 소형 공공분양주택이 늘어나 서민 주거복지가 향상될 것”이라고 주장했으나 실제론 분양가만 올려 건설업체들의 이익을 부풀렸다.

중산층 욕망 공략한 ‘종부세 대선·뉴타운 총선’

둘째, 분양원가 공개의 문제다. 2004년 총선 당시 열린우리당은 아파트 가격상승을 억제하는 효과를 기대하고 분양원가 공개를 공약으로 내걸었으나 허언이 되고 말았다. 노무현 대통령은 “분양원가는 개혁이 아니다”라며 “(공기업인) 주택공사도 사업자 원리에 의해 움직이는 한 원가공개는 장사의 원리에 맞지 않는다”는 ‘소신’을 밝혔다. 건설업계는 “원가를 공개한다면 주택공급량이 줄어들어서 집값이 더 뛸 것”이라고 으름장을 놨고, 건교부를 비롯한 관료들은 “공개원가의 적정성을 검증하기 어렵다”고 거들었다. 시장주의가 지배하는 한국의 주택시장의 거품을 걷어낼 필요가 있다는 시민사회의 주장이 자리할 공간은 없었다. 집 한 채를 짓는 데 들어가는 비용이 불투명한 구조일수록, 가격은 부풀 수밖에 없고 소비자만 바가지를 쓴다는 시민사회의 호소는 철저하게 외면당했다.

셋째, 대안으로 모색돼온 후분양제 논의 역시 겉돌고 있다. 우리나라는 현재 ‘모델하우스’만 보고 입주 전에 돈을 내고 아파트를 구입하는 ‘선분양제’를 택하고 있다. 선분양제는 원래 ‘분양가 상한제’ ‘주택청약저축’과 한 묶음으로 작동할 때 효과를 발휘한다. 정부가 민간건설회사들의 주택 가격을 통제하는 대신 민간의 저축에다 국고를 보태서 재원을 지원하고, 토지도 강제수용해 싼 값으로 넘기는 방식을 동원한다. 이 제도의 핵심은 공공성을 띤 정부 지원을 강화함으로써 수요자인 국민에게 아파트를 싼 값에 공급한다는 것이다.

주택정책이 표심 좌우… 선거 때마다 ‘헛공약’

외환위기 직후인 98년 김대중 정부가 건설경기 부양을 목적으로 분양가를 자율화하면서 선분양제는 사실상 용도폐기됐다. 턱없이 오른 분양가로 선분양제의 또 다른 축인 분양가상한제가 붕괴됐기 때문이다. 98년 512만원이던 서울지역 아파트의 평당 분양가는 8년 만인 2006년 1546만원으로 3배 이상 상승하는 바람에 2007년 다시 상한제가 도입됐다. 이 무렵 여야 정치권은 폭등하는 주택가격을 잡으려면 ‘후분양제’가 도입돼야 한다는 데 공감하고 있었다. 한나라당도 2006년 “선분양제는 아파트 분양가가 폭등하는 현실에서는 개선돼야 한다”며 “후분양제는 주택가격 폭등의 투기적 수단으로 활용된 분양권 전매를 근본적으로 차단할 수 있는 장점이 있다”는 입장을 밝혔다. 하지만 후분양제는 결국 유야무야됐다.

김헌동 경실련 단장은 소비자가 지난 10년간 주택으로 ‘바가지’를 쓴 규모를 다음과 같이 추정했다. “민간기업 아파트건축의 경우 연간 시장규모가 100조원에 이른다. 그중 적정이윤은 10%선인 10조원 정도가 돼야 정상이지만 지난 10년을 거치면서 토건족의 이익 비율이 약 5배 이상으로 늘어났다. 이 비용은 150만~200만명의 아파트 소비자들에게 고스란히 전가됐다.”

넷째, 주택정책의 일관성 부재이다. 참여정부 국민경제비서관을 지낸 김수현 세종대 도시부동산대학원 교수는 “주택정책에는 일관성과 예측가능성을 유지해야 한다. 나쁜 정책보다 더 나쁜 정책은 일관성이 없는 정책”이라고 지적한다. 하지만 정부가 경기부양책으로 주택시장 활성화를 ‘스테로이드’처럼 남용하면서 부동산경기에 의존적인 경제체질은 되려 약화됐다. 현재 우리 경제는 선진국에 비해 건설경기에 의존하는 비율이 2~3배 높다.

참여정부 때 국정홍보처에서 펴낸 「대한민국 부동산40년」에서도 “부동산 시장의 신호등 기능을 해야 할 제도와 시스템들이 어떤 때는 빨간불에 건너지 말라고 했다가 상황이 바뀌면 빨간불에도 건너고 초록불에는 건너지 마라는 식”이라고 지적하고 있다. “부동산을 경기정책의 주요 수단으로 사용하다보니 일관성없는 정책이 당연시됐다. 투기꾼들도 버티면 된다는 것을 경험으로 학습했고 이는 부동산 불패론의 뿌리를 이루고 있다”는 것이다. 실제 2001년 5월의 경우 신축주택에 대해 한시적으로 양도세를 면제했다가 불과 8개월 만에 ‘투기자 세무조사’에 나선 사례가 있다. 참여정부 후반기에 도입됐던 종부세가 이명박 정부가 들어서면서 곧장 폐지된 것도 일관성을 크게 해쳤다.

정부통계를 신뢰할 수 없다는 시장의 지적도 있다. 최근 국토부는 산은경제연구소가 ‘집값 버블’을 경고하는 보고서를 내자 “집값 버블은 없다”며 반박하고 나섰다. 그러나 최근 20년간 집값 상승률이 물가상승률을 하회한다는 근거로 제시된 ‘집값’의 근거는 전국평균가격으로, 집값 상승이 집중된 강남 등 서울의 현상을 ‘희석’시키기 위한 편법이라는 비판을 자초했다.

2007년 이명박 대통령을 당선시킨 대선은 ‘부동산 대선’으로 불린다. 당시 이명박 후보는 서울 강남에는 종부세 폐지를, 강북에는 뉴타운 개발을 통한 자산증대를 약속했다. 노무현 대통령의 재임기간 주택가격 폭등으로 주택보유자와 비보유자 간에 격차가 커지고, 집있는 사람 사이에도 격차가 벌어진 ‘욕망’의 틈새를 정확히 읽어낸 것이다. 2008년 한나라당이 승리한 ‘뉴타운 총선’도 그 연장선상에 있다.

참여정부 장기임대 정책… 정권 바뀌면서 흐지부지

우리 사회에서 ‘주택정책’은 늘 표심을 좌지우지하는 현안이다. 이 같은 독특한 현상에 대해 프랑스 지리학자인 발레리 줄레조는 저서 「아파트 공화국」에서 “한국의 권위주의 정권은 인구 증가를 관리하고 봉급생활자들이 경제발전에 헌신할 수 있도록 가격이 통제된 아파트를 대량 공급했다. 중간계급들을 대단지 아파트로 결집시키고, 이들에게 주택소유와 자산소득 증가라는 혜택을 줌으로써 정치적 지지를 획득할 수 있었다”고 분석하고 있다.

주택개발정책은 ‘어떤 사회를 만들 것인가’보다 ‘얼마만큼 이익을 창출할 것인가’에 집중했다. 2003년에는 도정법상 80%인 용적률을 250%까지 상향조정했고, 2006년에는 ‘뉴타운특별법’인 도시재정비촉진특별법이 시행에 들어가 재개발로 5~7배 이익을 남길 수 있는 틀이 마련됐다. 이 법에 따르면, 강남의 경우 재건축할 때 일부용지를 임대주택 용도로 환수하지만, 강북의 경우 오히려 국공유지를 얹어주고 용적률도 상향조정해준다. 여기에다 기반시설 개발까지 국가가 맡아줌으로써 재건축에 따른 이익을 한껏 부풀렸다. 역설적이게도 이 법안은 열린우리당이 다수당이던 2005년 12월 국회를 통과했으나 2008년 총선에서 괴력을 발휘한 한나라당의 ‘뉴타운’ 공약의 모태가 됐다.

이 같은 재개발은 철저히 내 집을 보유한 ‘중산층’ 이상 또는 그에 상응하는 소득계층의 계급 욕망에 부합하는 것이었다. ‘청약통장제도’ 등 정부의 주택정책이 중산층에 초점을 두고 하층계급 배려에 상대적으로 소홀했던 것과 마찬가지였다. 재개발 열풍으로 집값과 땅값이 오르자 세입자들은 오른 임대료를 감당하지 못하게 됐다. 심지어 가옥주라 하더라도 영세민일 경우 억대의 분담금을 내지 못해 밀려난다. 이는 97년 외환위기 이후 중산층의 붕괴와 저소득층 증가라는 양극화 심화에도 불구, 해소책 모색을 등한시해온 정책의 흐름과 맞닿아 있다.

보금자리주택 공급도 결국 건설업자 특혜 구조

2004년 6월 열린우리당 당사 앞에서 열린 ‘아파트 분양원가 공개 백지화’ 항의집회 장면. | 경향신문 자료사진

저렴한 주택을 공급하겠다는 약속은 ‘선거공약’으로만 유용했다. 정주영 전 현대그룹 회장이 92년 대선후보 당시 처음 주장했던 ‘반값아파트’, 즉 토지임대부 주택은 2006년 11월30일 한나라당이 당론으로 채택한 바 있다. 하지만 실현된 적은 없다. 집값 폭등으로 민심을 잃은 참여정부가 2007년 1월에 2017년까지 260만호의 장기임대주택을 공급하겠다는 계획을 발표했지만 이 역시 정권이 바뀌면서 흐지부지됐다. 그리고 2010년 현재, 이명박 대통령은 ‘반값아파트’ 대신 ‘보금자리주택’ 정책을 적극 추진하고 있다.

이에 대해 김성달 경실련 시민감시국 부장은 “보금자리주택은 시세보다 싸게 공급되는 것은 사실이지만, 기존 김대중 정부가 추진해왔던 국민임대주택정책을 개정해 주택용지 안에 공공주택 비중이 당초 50% 이상에서 35%로 축소되고, 반면 민간에 매각되는 주택이 당초 50% 미만에서 80%로 늘어난다”며 “지난 정부가 약속했던 공공주택 공급이 260만호에서 80만호로 줄어드는 대신 건설업자들은 그린벨트 내에 집을 지어 추가수익을 올릴 수 있는 특혜구조”라고 비판했다.

■ 특별취재팀 = 최민영(사회부)·이주영(산업부)·김기범(사회부)·임아영(전국부) 기자, 김설아·황성호 인턴기자
■ 공식 블로그 = http://wherelive.khan.kr

ⓒ 경향신문 & 경향닷컴